Úrskurður um ákvörðun Fiskistofu um synjun á endurupptöku máls.

Stjórnsýslukæra

Með bréfi, dags. 28.04.2026, kærðu [A] og [B] f.h. [C], ákvörðun Fiskistofu, dags. 27.04.2026, til atvinnuvegaráðuneytisins, um að synja um endurupptöku í máli, er varðaði synjun Fiskistofu dags. 09.04.2026 um leyfi til veiða á bláuggatúnfiski.

Stjórnsýslukæran sem er byggð á 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, barst innan kærufrests og verður tekin til meðferðar.

Kröfur

Þess er krafist að ákvörðunin um synjun endurupptöku dags. 27.04.2026 verði felld úr gildi og lagt fyrir stofnunina að taka málið til nýrrar meðferðar.

Þá var einnig krafist frestunar réttaráhrifa ákvörðunarinnar með vísan til 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Var úrskurður til bráðabirgða þess efnis kveðinn upp 02.06.2026.

Málsatvik og málsmeðferð

Þann 14.02.2026 sótti kærandi um leyfi til Fiskistofu til veiða á Austur-Atlantshafs bláuggatúnfiski, en Ísland hefur fengið úthlutað aflaheimildum í tegundinni frá Atlantshafs túnfiskveiðiráðinu (ICCAT). Ráðgert var að nota skipið [D] til veiðanna, sem er í eigu erlends félags og með erlenda áhöfn með reynslu af túnfiskveiðum, og færu veiðarnar fram í Miðjarðarhafi í nót og áframeldi. Þá var einnig upplýst að ráðgert væri að leigja skipið án áhafnar (e. Bareboat Chartering) og skipið myndi stunda línuveiðar. Þann 09.04.2026 synjaði Fiskistofa kæranda um útgáfu leyfis. Þann 13.04.2026 óskaði kærandi eftir endurupptöku málsins. Þann 27.04.2026 synjaði Fiskistofa um endurupptöku málsins.

Stjórnsýslukæra vegna synjunar um endurupptöku málsins barst atvinnuvegaráðuneytinu 28.04.2026. Þann 05.05.2026 staðfesti ráðuneytið móttöku kæru, að kæran hafi borist innan kærufrests og yrði tekin til meðferðar, og að miðað yrði við að úrskurður yrði kveðinn upp í málinu innan sex mánaða. Ráðuneytið sendi stjórnsýslukæruna til umsagnar Fiskistofu 19.08.2026. Umsögn Fiskistofu ásamt gögnum barst ráðuneytinu 18.09.2026. Var umsögn Fiskistofu send til kæranda 24.09.2026 og veittur kostur á að gera athugasemdir. Athugasemdir kæranda við umsögn Fiskistofu bárust 27.09.2026 ásamt frekari gögnum dags. 30.09.2026.

Ráðuneytið leitaði einnig frekari athugasemda hjá kæranda áður en afstaða var tekin til kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa með tölvupósti dags. 21.05.2026. Bárust athugasemdir kæranda 22.05.2026. Úrskurður til bráðabirgða um frestun réttaráhrifa var kveðinn upp 02.06.2026. Efnisúrskurður í málinu verður nú kveðinn upp.

Sjónarmið kæranda

Sjónarmið kæranda koma annars vegar fram í kæru dags. 28.04.2026 og hins vegar í umsögn dags. 27.09.2026.

Í kæru kemur fram að Fiskistofa byggi synjun sína um útgáfu leyfis á 7. tölulið reglna (e. Recommendation) ICCAT nr. 22-08 um bann við notkun leiguskipa milli ríkja (e. Chartering). Kærandi telur þessa niðurstöðu byggja á röngum lagalegum forsendum og vanþekkingu á eðli leigu skips án áhafnar (e. Bareboat Chartering), sem sé ekki leiga í skilningi ICCAT reglnanna. Í kæru kemur fram að fyrirhugað sé að flagga skipinu [D] inn á íslenska skipaskrá á grundvelli heimildar í lögum nr. 66/2022. Segir í kæru að leiga án áhafnar sé sérstaklega undanskilin í ICCAT-reglum, sbr. reglur ICCAT nr. 13-14. Segir að með innflöggun yrði skipið íslenskt í skilningi ICCAT og falli því utan bannreglu um leiguskip, sem eigi aðeins við um leigu á skipum milli ólíkra fánaríkja.

Segir í kæru að Fiskistofa byggi synjun sína á huglægum vafa um eðli leigusamnings og mönnun. Slíkt mat sé óheimilt samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga. Í kæru er áréttað að gengið verði frá formlegum leigusamningi án áhafnar sem falli undir lögboðna skoðun Samgöngustofu. Það sé hlutverk Samgöngustofu en ekki Fiskistofu að meta hvort leigusamningur og mönnun uppfylli skilyrði fyrir innflöggun. Segir í kæru að sérhæfð tækniþekking sem sé fengin erlendis frá breyti ekki lagalegu eðli samningsins. Kærandi fari með alla yfirstjórn og beri fulla rekstrarlega ábyrgð á veiðunum gagnvart íslenskum lögum og ICCAT sem leigutaki hins innflaggaða skips.

Í kæru kemur fram að Fiskistofa viðurkenni í endurupptökuskjali að fyrri forsendur um bann við veiðum á öðrum ICCAT svæðum hafi verið rangar og hafi Fiskistofu borið að leiðrétta ákvörðun sína. Þá kemur fram í kæru að reglugerð Evrópusambandsins (ESB) nr. 2023/2053 (um veiðar ESB skipa á Austur-Atlantshafs bláuggatúnfiski) gildi ekki um Ísland. Segir í kæru að ICCAT veiðiheimildir Íslands nái til allra ICCAT svæða nema þar sem sérstök bannregla eigi við, sem eigi aðeins við um leiguskip milli ríkja en ekki innflögguð skip.

Í kæru segir einnig að Fiskistofa viðurkenni að línuveiðar séu tæknilega óframkvæmanlegar vegna skorts á meðaflaheimildum. Samkvæmt ICCAT reglum nr. 21-08 þurfi Ísland meðaflakvóta fyrir sverðfisk og háfiska til að stunda línuveiðar. Ísland hafi engan slíkan kvóta og því séu línuveiðar tæknilega óframkvæmanlegar.

Í kæru segir að umsókn kæranda byggi á bráðabirgðaákvæði XXIV í lögum nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða, en ekki á reglugerð nr. 200/2023, um veiðar á Austur-Atlantshafs bláuggatúnfiski. Stjórnvald megi ekki byggja synjun á óframkvæmanlegu skilyrði, sbr. 10., 12. og 13. gr. stjórnsýslulaga.

Í kæru segir einnig að Fiskistofa byggi synjun sína á nýrri málsástæðu sem ekki hafi komið fram á fyrri stigum málsins, þar sem stofnunin dragi þá ályktun að samstarf við reyndan erlendan aðila bendi til þess að um leiguskip (e. Chartering) sé að ræða. Kærandi telji þessa málsástæðu bæði ranga og ómálefnalega. Íslensk lög nr. 66/2022 geri einmitt ráð fyrir að íslensk útgerð geti aflað sér tækniþekkingar og búnaðar erlendis frá með leigu án áhafnar (e. Bareboat Chartering). Að nota reynslu leigusala sem rök gegn leiguforminu sé í andstöðu við tilgang laganna og gerir þau í reynd merkingarlaus. Þá hafi þessi nýja málsástæða verið kynnt án þess að kæranda væri gefinn kostur á að tjá sig um hana, sem sé í andstöðu við 13. gr. stjórnsýslulaga um andmælarétt. Slík málsmeðferð sé ólögmæt og leiðir ein og sér til ógildingar ákvörðunarinnar.

Í kæru kemur einnig fram að umsókn kæranda hafi frá upphafi verið lögð fram á grundvelli bráðabirgðaákvæðis XXIV í lögum nr. 116/2006. Að benda á tæknilegan ómöguleika línuveiða sé ekki breyting á umsókn. Fullyrðing Fiskistofu um breytta umsókn sé röng.

Segir í kæru að veiðitímabil bláuggatúnfisks hefjist um miðjan maí. Kærandi hafi sýnt fulla samvinnu og svarað öllum erindum Fiskistofu án tafar. Kærandi telur að Fiskistofa hafi gerst brotleg við leiðbeiningarskyldu í 7. gr. stjórnsýslulaga og málshraðareglu í 9. gr. stjórnsýslulaga. Í stað þess að leiðbeina kæranda um hvaða kröfur stofnunin gerði til leigusamnings án áhafnar (e. Bareboat Chartering) eða mönnunar á rannsóknarstigi málsins, hafi stofnunin kosið að eyða dýrmætum tíma í tafir og nota svo þessi sömu atriði sem grundvöll synjunar þegar veiðitímabilið var nánast hafið. Þessi töf hafi sett málið í sjálfheldu gagnvart veiðitímabilinu. Ef réttaráhrifum synjunarinnar yrði ekki frestað tafarlaust myndi veiðiheimildin falla til ESB án þess að Ísland myndi nýta auðlindina eða skrá sögulega veiðireynslu. Hér séu því ríkir almannahagsmunir og fjárhagslegir hagsmunir í húfi.

Að lokum segir í kæru að lög nr. 66/2022, um breytingu á lögum nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða, hafi verið sett til að gera íslenskum aðilum kleift að kanna möguleika á að leigja skip til veiða og vinnslu á bláuggatúnfiski, ásamt áhöfn, eins og skýrt komi fram í lögskýringargögnum á Alþingi. Markmiðið hafi verið að tryggja að íslensk útgerð gæti aflað sér þeirrar sérþekkingar og reynslu sem aðeins fáist með samstarfi við erlenda sérfræðinga á þessu sviði.

Segir í kæru að allan tímann hafi legið fyrir að umsókn kæranda byggi á slíku samstarfi. Ef Fiskistofa telji slíkt samstarf nú óheimilt, hefði það átt að koma fram löngu áður í málsmeðferðinni. Ef þessi röksemdafærsla Fiskistofu stæði, yrðu lög nr. 66/2022 í reynd marklaus, þar sem þau byggi einmitt á því að íslenskir aðilar geti leigt skip og sérþekkingu til að byggja upp nýjan atvinnuveg.

Í athugasemdum kæranda við umsögn Fiskistofu komi einnig fram að Fiskistofa haldi því fram í umsögn sinni að umsóknin hafi lotið að „netaveiðum“. Það sé byggt á misskilningi. Umsókn kæranda hafi tilgreint skýrt purse seine (hringnót), sem sé viðurkennd veiðiaðferð á vegum ICCAT og heimili áframeldi. Kærandi hafi aldrei sótt um leyfi til hefðbundinna netaveiða á bláuggatúnfiski.

Þá segir að Fiskistofa gangi út frá því að tilvísun til Miðjarðarhafs þýði að fyrirhugaðar veiðar falli alfarið undir stjórn strandríkja. Sú ályktun sé ekki rétt. Um það bil 20% Miðjarðarhafsins teljist til alþjóðlegs hafsvæðis og lúti stjórn ICCAT. Kærandi hafi afmarkað og tilgreint þetta opna ICCAT svæði til leiðréttingar, en horft sé fram hjá þeirri leiðréttingu í umsögn stofnunarinnar.

Þá segir að Fiskistofa byggi synjun sína að miklu leyti á því að umsóknin uppfylli ekki skilyrði reglugerðar nr. 200/2023. Sú reglugerð fjalli hins vegar efnislega eingöngu um línuveiðar á túnfiski á hafsvæði norðan 42°N. Umsókn kæranda lúti að hringnótaveiðum með áframeldi. Bráðabirgðaákvæði XXIV við lög nr. 116/2006 sé sjálfstæð og æðri lagaheimild sem takmarkar ekki veiðarfæri við línu, enda hafi ákvæðið verið sett til að tryggja að túnfiskkvóti Íslands nýttist áður en hann glataðist.

Þá segir að í umsögn Fiskistofu sé skipið [D] ítrekað kallað „erlent leiguskip“. Fyrirhuguð innflöggun á íslenska skipaskrá hafi verið tilgreind strax í upphaflegri umsókn og staðfest í rökstuðningi kæranda. Innflögguð skip teljist íslensk skip í skilningi laga og alþjóðlegra skuldbindinga ICCAT. Því eigi tilvísun Fiskistofu til banns við útgáfu leyfa til erlendra skipa ekki við í þessu máli.

Þá segir að fullar upplýsingar hafi legið fyrir um eignarhald og fyrirkomulag. Eigandi skipsins er [E] og [C] sé tilgreindur leigutaki og ábyrgur útgerðaraðili á Íslandi.

Þá segir að Fiskistofa vísi til þess í umsögn sinni að stofnunin sé bundin af lögmætisreglunni og geti því ekki gefið út leyfi sem ekki samrýmist línuveiðireglunum í reglugerð nr. 200/2023. Kærandi bendi á þá staðreynd að í ferlinu hafi umsóknin verið aðlöguð og upplýst að skipið gæti stundað línuveiðar ef það reyndist fortakalaus krafa, en umsókninni hafi engu að síður verið hafnað af hálfu Fiskistofu. Samspil regluverksins leiði hins vegar í ljós að línuveiðar feli í sér tæknilegan og lagalegan ómöguleika í framkvæmd. Samkvæmt kafla II í ICCAT Rec. 21-08 / 22-08 og Rec. 22-16 (eBCD), leiði línuveiðar af sér óhjákvæmilegan meðafla (by-catch, s.s. sverðfisk og hákarla). Alþjóðareglurnar skyldi ríki til að draga þennan afla frá sérstökum kvótum viðkomandi tegunda og banna að þeir séu dregnir frá túnfiskkvótanum sjálfum. Ísland eigi engan meðaflakvóta á vettvangi ICCAT, og reglur bandalagsins banni frjáls viðskipti eða leigu á kvóta á milli útgerða yfir landamæri. Innanlands gildi jafnframt algert brottkastbann skv. 2. gr. laga nr. 57/1996 og löndunarbann án kvóta skv. lögum nr. 116/2006. Veiðiaðilanum sé því lagalega ógerlegt að verða sér úti um þessar meðaflaheimildir, hvorki innanlands né á alþjóðavettvangi. Þar sem túnfisklína sé ósértækt veiðarfæri, verði íslenski túnfiskkvótinn ónýtanlegur á línu án þess að til komi beinn árekstur við ákvæði æðri laga ríkisins og alþjóðlegar skuldbindingar. Þar sem umsókn kæranda hafi verið hafnað þrátt fyrir að sýna sveigjanleika gagnvart línuveiðum, geti reglugerð nr. 200/2023 ekki verið einhlítur né lögmætur grundvöllur til að synja umsókn um aðrar, sértækari veiðiaðferðir líkt og með hringnót á alþjóðlegum hafsvæðum.

Þá segir að vísun Fiskistofu til þess að skort hafi upplýsingar um löndunarhafnir skv. 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar eigi ekki við og sé rangfærsla á staðreyndum. Við hringnótaveiðar í Miðjarðarhafi með áframeldi sé túnfisknum almennt ekki landað í hefðbundna höfn, heldur sé honum sleppt lifandi í eldiskvíar á hafi úti samkvæmt nákvæmu eftirlitsferli ICCAT. Engu að síður hafi verið skýrt tilgreint í umsókn kæranda að ef til þess kæmi að afla yrði landað, yrði það gert í opinberum og ICCAT-vottuðum höfnum líkt og Cádiz, Cartagena eða La Valetta. Upplýsingar um þetta fyrirkomulag, áframeldi og búnað skipsins hafi því fylgt alfarið með í umsókninni og fullyrðingar Fiskistofu um annað séu ekki réttar.

Þá segi í umsögn Fiskistofu að „að mati Fiskistofu“ heimili reglur ICCAT ekki nýtingu „Bareboat Charter“. Gildi alþjóðlegra skuldbindinga sé staðreynd en ekki matskennd stjórnunaratriði. Staðreyndin sé sú að ICCAT Recommendation 13-14 undanþiggi þurrleigu (e. Bareboat leigu) berum orðum frá almennu banni við framsalssamningum og óbeinni leigu skipa (e. Chartering Ban), enda teljist innflögguð skip fánaríki sínu háð í skilningi bandalagsins.

Þá segir að Fiskistofa hafi afhent umsækjanda rangt eyðublað (sérhæft línuveiðieyðublað) og enga efnislega leiðbeiningu veitt um hvernig umsókn samkvæmt hinu nýja bráðabirgðaákvæði XXIV í lögum nr. 116/2006 ætti að vera háttað. Það fari gegn 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Stjórnvald geti ekki borið fyrir sig skort á gögnum þegar það hafi sjálft vanrækt leiðbeiningarskyldu sína. Þá hafi afgreiðsla málsins dregist verulega hjá stofnuninni, í trássi við 9. gr. stjórnsýslulaga, sem hafi  rýrt möguleika á nýtingu hins stutta veiðitímabils.

Þá segir í athugasemdum að Fiskistofa hafi dregið fram nýjar málsástæður sem ekki hafi verið tilgreindar í upphaflegri synjun (m.a. fullyrðingar um óljósar eigendaupplýsingar og netaveiðar). Þetta brjóti gegn andmælarétti skv. 13. gr. stjórnsýslulaga, þar sem kæranda hafi ekki verið gefið tækifæri til að leiðrétta þennan misskilning áður en ákvörðun var tekin.

Þá segir að lög nr. 66/2022, sem sett hafi bráðabirgðaákvæði XXIV inn í fiskveiðistjórnunarlögin (m.a. lög nr. 116/2006 og lög nr. 22/1998), hafi verið samþykkt þvert á flokka á Alþingi í þeim skýra tilgangi að koma í veg fyrir að túnfiskkvóti Íslands myndi glatast og renna aftur til annarra ríkja innan ICCAT. Í greinargerð með frumvarpinu og ræðum á Alþingi sé beinlínis kveðið á um að heimila íslenskum útgerðum að leigja erlend skip og flagga þeim inn til að nýta þessar alþjóðlegu heimildir. Túlkun Fiskistofu vinni gegn þessum skýra vilja löggjafans.

Þá segir að málatilbúnaður Fiskistofu leiði til þeirrar niðurstöðu að stofnunin hafni umsókn kæranda óháð því hvort veiðar séu hannaðar sem hringnótaveiðar eða línuveiðar. Slík afstaða falli um sjálfa sig ef litið sé til gildissviðs reglugerðarinnar sjálfrar:

1.           Þversögn gagnvart 1. gr. reglugerðarinnar: Stofnunin noti landfræðileg tækniskilyrði 3. gr. (sem eiga við um línuveiðar á Íslandsmiðum) til að hafna veiðum á alþjóðahafi. Sú framkvæmd hunsi og þrengi með ólögmætum hætti hið víðtæka gildissvið sem lögfest sé í 1. gr. reglugerðar nr. 200/2023, er taki fortakslaust til alls samningssvæðis ICCAT og hafsvæða utan lögsögu ríkja.

2.           Lagalegur ómöguleiki línuveiða: Stofnunin reyni að þvinga umsóknina undir línuveiðikröfur, þrátt fyrir að sýnt sé fram á að slíkar veiðar séu lagalega og tæknilega óframkvæmanlegar fyrir íslensk skip á alþjóðlegum ICCAT-svæðum vegna algers skorts á meðaflaheimildum samkvæmt lögum nr. 57/1996, nr. 116/2006 og bindandi reglum ICCAT.

3.           Rangt mat á stöðu skipsins: Stofnunin hunsi þá staðreynd að með innflöggun [D] verði skipið íslenskt í skilningi alþjóðalaga, sem sé nákvæmlega sú lögmæta leið sem löggjafinn hafi innleitt með bráðabirgðaákvæði XXIV.

4.           Rangfærslur um skort á gögnum við breytingu veiðiaðferðar: Fullyrðingar Fiskistofu um að vantað hafi áætlun um tímabil og hafnir við það að umsóknin hafi verið aðlöguð að línuveiðum eigi sér enga stoð. Sú tæknilega breyting hafi engin áhrif haft á fyrirhugað veiðitímabil (19. maí til 1. júlí) né áætlaðar löndunarhafnir (Cádiz, Cartagena eða La Valetta) sem þegar lágu fyrir í málinu og hafi gilt jafnt um hringnót og línu á viðkomandi ICCAT-svæði.

5.           Brot á stjórnsýslulögum: Með því að synja umsækjanda um nýtingu túnfiskkvótans með sértækri hringnót (purse seine) í Miðjarðarhafi, þar sem enginn meðaflavandi sé til staðar og veiðarnar rúmist að fullu innan ramma ICCAT brjóti ákvörðunin gegn rannsóknarskyldu (10. gr.) og meðalhófsreglu (12. gr.) stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Kærandi ítreki því kröfu sína um að hin kærða ákvörðun Fiskistofu verði felld úr gildi.

Sjónarmið Fiskistofu

Sjónarmið Fiskistofu koma annars vegar fram í ákvörðun dags. 27.04.2026 og hins vegar í umsögn stofnunarinnar dags. 18.09.2026.

Fiskistofa segir í ákvörðun sinni að málið varði endurupptökubeiðni [C] á synjun Fiskistofu um veitingu leyfis til veiða á bláuggatúnfiski, á þeim forsendum að Fiskistofa hafi lagt ranga túlkun í þær reglur sem vísað hafi verið til í forsendum fyrir ákvörðun um synjun á veitingu leyfis til túnfiskveiða.

Í ákvörðun Fiskistofu komi fram að í 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé tilgreint að eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun og hún verið tilkynnt eigi aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef (1) ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum eða (2) íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin.

Í ákvörðun Fiskistofu komi fram að stofnunin fái ekki séð að kærandi hafi fært rök fyrir því að Fiskistofa hafi byggt ákvörðun um synjun um veitingu leyfis á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum, sbr. 1. tölul. ákvæðisins. Málatilbúnaður kæranda lúti fremur að túlkun Fiskistofu á þeim reglum sem gildi um veitingu leyfis til túnfiskveiða og þeim veiðum sem boðaðar hafi verið í umsókn málsaðila. Þá fái Fiskistofa heldur ekki séð að atvik er varði veitingu leyfis til túnfiskveiða hafi breyst verulega frá því ákvörðun var tekin, sbr. 2. tölul. ákvæðisins. Að því virtu séu ekki talin vera efnisleg skilyrði fyrir endurupptöku ákvörðunar Fiskistofu, dags. 09.04.2026, um synjun á leyfi til túnfiskveiða. Þá ítreki Fiskistofa rökstuðning í ákvörðun um synjun um leyfi.

Fiskistofa telji að um sé að ræða rangtúlkun kæranda á reglum ICCAT sem varði leigubann og innflöggun skipa. Segi í ákvörðun að í 7. tölul. reglna ICCAT nr. 25-04 komi fram að óheimilt sé að notast við leiguskip við veiðar á bláuggatúnfiski (e. No chartering operation for the bluefin una fishery is permitted). Segi einnig að kærandi kveði á í rökstuðningi sínum að leiga án áhafnar (e. Bareboat Chartering) sé aftur á móti leyfileg. Þrátt fyrir að hvergi í regluverki ICCAT komi sérstaklega fram að leiga án áhafnar sé heimil, megi draga það af reglum ICCAT nr. 13-14 um leiguskip að slíkt sé heimilt þar sem leiga án áhafnar (e. Bareboat Charter) sé undanskilin skilyrðum reglnanna, þ.e. feli í sér leigu á skipi án áhafnar, eldsneytis, varahluta og svo framvegis. Það þýði að  leigutaki skips og flaggríki hans taki de facto yfir alla stjórn skipsins.

Í ákvörðun Fiskistofu komi fram að kærandi haldi fram að verkefnið byggi á tímabundinni leigu á fullbúnu nótaskipi (e. purse seine). Af umsókn sé því ekki hægt að draga þá ályktun að skipið falli undir skilgreininguna, en kærandi vísi meðal annars til þess að veiðarnar verði framkvæmdar í samstarfi við spænska félagið [E], að skipið [D] verði mannað af erlendum sérfræðingum og áhöfn með áratuga reynslu af nótaveiðum á bláuggatúnfisk, með það að markmiði að færa reksturinn yfir á íslenska áhöfn á næstu árum. Samvinna með spænsku félagi, sem hafi samkvæmt upplýsingum frá kæranda skip, mannskap og rekstrarlega reynslu bendi til þess að leiga skipsins falli frekar undir leiguskip (e. Chartering). Af þessu virtu geti Fiskistofa ekki fallist á að umsókn málsaðila feli í sér leigu á skipi án áhafnar (e. Bareboat Chartering) sem geti vikið til hliðar banni ICCAT við notkun leiguskipa við veiðar á bláuggatúnfisk.

Fiskistofa ítreki jafnframt afstöðu sína þess efnis að reglur ICCAT nr. 13-14 um leiguskip séu almennar reglur, en reglur nr. 25-04 gildi fyrir veiðar á heimildum Íslands í bláuggatúnfiski. Sú tillaga sé sérstakt fyrirkomulag með strangari reglum sem víki til hliðar almennum reglum sem koma fram í reglum ICCAT nr. 13-14 um leiguskip. Engar undantekningar séu veittar frá því banni sem getið sé um í 7. tölul. reglna ICCAT nr. 25-04 og af því leiði að þrátt fyrir bráðabirgðaákvæði XXIV sé íslenskum stjórnvöldum ekki heimilt að veita erlendum leiguskipum leyfi til veiða á bláuggatúnfiski þar sem þau séu bundin af reglum ICCAT. Einungis fiskiskipum sem séu í a.m.k. 75% eigu íslenskra aðila sé heimilt að veiða úthlutaðar heimildir Íslands í bláuggatúnfiski.

Í ákvörðun segi einnig að umsókn kæranda um leyfi til túnfiskveiða hafi upprunalega verið lögð fram sem umsókn um línuveiðar á bláuggatúnfiski samkvæmt reglugerð nr. 200/2023 um veiðar á Austur-Atlantshafs bláuggatúnfiski og síðari breytingum. Síðar hafi orðið ljóst að umsækjandi hygðist ekki stunda línuveiðar á bláuggatúnfiski samkvæmt reglugerðinni, og hafi umsóknin þá verið lögð fram á grundvelli bráðabirgðaákvæðis XXIV í lögum nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða, sbr. lög nr. 66/2022. Líkt og þegar hafi verið rakið geti bráðabirgðaákvæði XXIV ekki vikið til hliðar reglum ICCAT sem íslensk stjórnvöld séu bundin af. Tæknilegur ómöguleiki línuveiða vegna meðaflaheimilda hafi því ekki veruleg áhrif á efnislega niðurstöðu í málinu.

Í ákvörðun Fiskistofu komi fram að kærandi vísi til þeirrar forsendu Fiskistofu að veiðar á ICCAT svæðum í Miðjarðarhafi krefjist tvíhliða samnings við ESB skv. 1. gr. reglugerðar nr. 200/2023 og reglum ICCAT, auk þess sem afmörkun veiðisvæðis í 3. gr. reglugerðarinnar sé tæknileg en ekki efnisleg afmörkun á heimildum Íslands innan ICCAT svæðisins. Við frekari athuganir gæti Fiskistofa fallist á það með kæranda að afmörkun veiðisvæðis í 3. gr. reglugerðarinnar og reglugerðin sjálf útiloki ekki veiðar á öðrum ICCAT svæðum, ef lagaheimild væri til staðar. Í tilfelli kæranda sé lagaheimild þó ekki til staðar þar sem umsóknin varði skip sem falli undir bann við veiðum á bláuggatúnfiski skv. 7. tölul. tillögu ICCAT nr. 25-04. Hafi athugasemd við alþjóðleg hafsvæði í Miðjarðarhafi því ekki haft veruleg áhrif á efnislega niðurstöðu í málinu.

Einnig segir í ákvörðun að bráðabirgðaákvæði XXIV. í lögum nr. 116/2006 gildi til og með 31. desember 2028, sbr. 2. málsl. bráðabirgðaákvæðisins. Í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 66/2022 sem hafi breytt lögum um stjórn fiskveiða og fleiri lögum (bláuggatúnfiskur) komi fram að talið sé að frumvarpið stuðli að því að viðhalda veiðireynslu og hlutdeild Íslands í veiðum á bláuggatúnfiski til framtíðar samkvæmt reglum ICCAT. Geti Fiskistofa að því virtu ekki vikið til hliðar alþjóðlegum skuldbindingum sem íslenska ríkið hafi undirgengist sem samningsaðili ICCAT á grundvelli innlendra lagaákvæða, bráðabirgðaákvæða eða annarra ákvæða, m.a. með hliðsjón af 27. gr. Vínarsamningsins um milliríkjasamninga, til að réttlæta háttsemi sem brjóti gegn reglum ICCAT.

Með hliðsjón af framangreindu telji Fiskistofa ekki vera forsendur fyrir endurupptöku málsins þar sem ekki hafi verið sýnt fram á að ákvörðunin hafi byggst á röngum eða ófullnægjandi upplýsingum sem hafi haft mikla þýðingu fyrir úrlausn málsins, né hafi ákvörðunin byggt á atvikum sem breyst hafi verulega frá því að ákvörðunin var tekin.

Í umsögn Fiskistofu um stjórnsýslukæruna komi fram að kærandi hafi sótt um leyfi til veiða á Austur-Atlantshafs bláuggatúnfiski, með umsókn dags. 14.02 2026, fyrir skipið [D] sem sé í eigu erlends félags [E]. Í greinargerð sem hafi fylgt umsókn hafi komið fram að erlent skip yrði nýtt við veiðarnar með áhöfn sem væri með áratuga reynslu af túnfiskveiðum. Markmiðið væri að byggja upp íslenska þekkingu með tímanum og læra af þeim erlendu. Fram hafi komið að veiðarnar muni fara fram í Miðjarðarhafi, að túnfiskurinn verði veiddur í net og rekinn í áframeldi. Þetta sé algengasta og þróaðasta veiðiaðferð við Miðjarðarhafið. Veiðar muni fara fram dagana 19. maí til 1. júlí 2026 til samræmis við reglur ICCAT og muni veiðarnar að öðru leyti einnig fara fram eftir reglum ICCAT og undir eftirliti. Synjun Fiskistofu hafi byggt á því að íslenskum stjórnvöldum sé óheimilt að veita erlendum leiguskipum leyfi til veiða á bláuggatúnfiski, sbr. 7. tölul. tillögu ICCAT nr. 25-04 um fjölára stjórnunaáætlun fyrir bláuggatúnfisk i Austur-Atlantshafi og Miðjarðarhafi og auk þess engar séu heimildir til að veita leyfi til veiða á bláuggatúnfiski í Miðjarðarhafi þar sem ekki hafi verið samið um aðgang íslenskra skipa að veiðisvæðinu. Kærandi telji málsmeðferð Fiskistofu verulega ábótavant og vísi þar til vanþekkingar Fiskistofu á veiðisvæði, skv. reglugerð nr. 200/2023, um veiðar á Austur-Atlantshafs bláuggatúnfiski (reglugerðin), misskilnings um hvernig veiðitilhögun kæranda yrði háttað og hvað felist í því að flagga inn skipi. Kærandi byggi á því að með bráðabirgðákvæði XXIV við lög nr. 116/2006 hafi löggjafinn heimilað íslenskum útgerðum að leigja erlend skip til að nýta aflaheimildir Íslands i Austur-Atlantshafs bláuggatúnfiski. Í umsókn hafi verið vísað til veiða í Miðjarðarhafi án sérstakrar skilgreiningar á því hvaða svæði nákvæmlega stefnt hafi verið á veiðar. Þá hafi einnig verið vísað til þess að túnfiskurinn yrði rekinn í áframeldi. Um það bil 80% af Miðjarðarhafinu Iúti stjórn strandríkja og í ákvörðun Fiskistofu hafi verið gengið út frá því að tilvísun í veiðar í Miðjarðarhafinu hafi átt við allt hafsvæðið þar sem nánari skilgreining á veiðisvæði komi ekki fram. Meti ráðuneytið það svo að Fiskistofa hafi synjað um leyfið á röngum lagagrundvelli þar sem íslenskum skipum sé heimilt að veiða í Miðjarðarhafi á því hafsvæði sem ekki lúti stjórn strandríkja (20%) vísi Fiskistofa til þess að umsókn kæranda hafi ekki uppfyllt önnur skilyrði reglugerðarinnar. Samkvæmt 3. gr. reglugerðar nr. 200/2023 sé heimilt að stunda línuveiðar á tímabilinu 1. ágúst til 31. desember á hafsvæði norðan 42°N á tilteknu tímabili ársins. Reglugerðin mæli ekki fyrir um veiðar með netum né áframeldi afla. Umsókn kæranda hafi lotið að netaveiðum í Miðjarðarhafi með áframeldi, frá 19. maí til 1. júlí 2026 fyrir skip í eigu erlends félags. Kæranda hafi verið bent á að reglugerð nr. 200/2023 heimilaði ekki netaveiðar á Austur-Atlantshafs bláuggatúnfiski og að Fiskistofa teldi að stofnuninni væri ekki heimilt að veita erlendum skipum leyfi til veiða. Þá hafi komið fram nýjar upplýsingar frá kæranda um að skipið yrði hugsanlega fært undir íslenskan fána, yrði fjölveiðarfæraskip og að veiðar yrðu stundaðar með línu. Þessar upplýsingar hafi ekki verið í samræmi við þá greinargerð sem fylgdi upphaflegri umsókn og hafi með engu verið rökstuddar. Ekkert hafi komið fram um hver yrði skráður eigandi skipsins. Þá hafi einnig vantað nýja áætlun um hvenær stunda ætti veiðarnar, upplýsingar um útbúnað skipsins, áætlaðar löndunarhafnir og ráðstöfun afla, sbr. 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar. Fiskistofa sé bundin af lögmætisreglunni og geti því ekki gefið út leyfi til veiða á Austur-Atlantshafs bláuggatúnfiski sem ekki sé í samræmi við reglugerð nr. 200/2023. Bráðabirgðákvæði XXIV laga nr. 116/2006 veiti undanþágu frá reglum um eignarhald fiskiskipa þannig að heimilt sé að leigja erlent skip vegna nýtingar veiðiheimilda Íslands á bláuggatúnfiski. Ákvæðið feli hins vegar ekki í sér undanþágu frá öðrum skilyrðum sem leiði af reglugerð nr. 200/2023, reglum ICCAT eða öðrum skilyrðum sem þurfi að uppfylla áður en leyfi til veiða sé veitt. Að mati Fiskistofu heimili reglur ICCAT ekki nýtingu þurrleiguskipa við veiðar á Austur-Atlantshafs bláuggatúnfiski og verði umrætt bráðabirgðaákvæði ekki skýrt svo að það gangi framar þeim skuldbindingum. Fiskistofa telji ekki þörf á að fjalla sérstaklega um önnur atriði er varði stjórnsýslukæruna en vísi til umfjöllunar í hinni kærðu ákvörðun.

Með vísan til alls framanritaðs telji Fiskistofa að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun.

Niðurstaða

Skilyrði endurupptöku:

Kærð er ákvörðun Fiskistofu, dags. 27.04.2026, um að synja beiðni kæranda um endurupptöku ákvörðunar er varðaði synjun Fiskistofu um leyfi til veiða á bláuggatúnfiski.

Í 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um skilyrði fyrir endurupptöku mála. Í 1. mgr. ákvæðisins kemur fram að eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun og hún verið tilkynnt eigi aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef atvik máls eru á þann veg að eitt af eftirfarandi skilyrðum sem fram koma í 1. og 2. tölul. geti átt við:

1.           ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, eða

2.           íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin.

Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að eftir að þrír mánuðir eru liðnir frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðun samkvæmt 1. tölulið 1. mgr., eða aðila var eða mátti vera kunnugt um breytingu á atvikum sem ákvörðun samkvæmt 2. tölulið 1. mgr. var byggð á, verði beiðni um endurupptöku máls ekki tekin til greina nema að fengnu samþykki frá öðrum aðilum málsins. Mál verði þó ekki tekið upp að nýju ef ár er liðið frá fyrrgreindum tímamörkum nema veigamiklar ástæður mæli með því. Þegar 24. gr. stjórnsýslulaga sleppir kann stjórnvöldum að vera skylt að endurupptaka mál á grundvelli ólögfestra reglna, til dæmis þegar fyrirliggjandi eru rökstuddar vísbendingar um verulegan annmarka á málsmeðferð stjórnvalds eða ef efnislegur annmarki er á ákvörðun stjórnvalds.

Við mat á því hvort ákvörðun hefur byggst á „ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik“, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga, er horft til þess hvort fram séu komnar nýjar eða fyllri upplýsingar um málsatvik sem telja má að hefðu haft þýðingu fyrir niðurstöðu málsins.

Forsendur:

Alþjóðasamningur um verndun túnfiska í Atlantshafi (ICCAT-samningurinn) er alþjóðlegur samningur frá árinu 1966, sem setti á fót Atlantshafs túnfiskveiðiráðið ((e. International Commission for the Conservation of Atlantic Tunas – ICCAT). ICCAT er svæðisbundin fiskveiðistjórnunarstofnun sem annast m.a. stjórnun veiða á túnfiski og skyldum tegundum í Atlantshafi og aðliggjandi höfum, m.a. Miðjarðarhafi. Ísland gerðist formlegur aðili að ICCAT árið 2002 og samþykkti ICCAT þá hlutdeild Íslands í stofni Austur-Atlantshafs bláuggatúnfisks. Veiðunum er stjórnað af regluverki ICCAT sem samþykkt er á fundum ráðsins. Samningsaðilar ráðstafa sínum aflaheimildum innanlands skv. eigin reglum og viðhafa rannsóknir og eftirlit í samræmi við það sem ákveðið er af ráðinu. Austur-Atlantshafs bláuggatúnfiskur er ein tegund af hátt í á þriðja tug tegunda (túnfiska, sverðfiska og skyldra tegunda) sem stjórnað er af ICCAT. Þá verða allar veiðar að vera í samræmi við samþykkta veiðiáætlun Íslands hjá ICCAT fyrir hvert ár.

Um veiðar hérlendis er í gildi reglugerð nr. 200/2023 um veiðar á Austur-Atlantshafs bláuggatúnfiski. Reglugerðin er sett með stoð í lögum nr. 79/1997, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, í lögum nr. 151/1996, um fiskveiðar utan lögsögu Íslands og í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Ákvæði reglugerðarinnar taka til veiða á Austur-Atlantshafs bláuggatúnfiski á samningssvæði Atlantshafs túnfiskveiðiráðsins (ICCAT), þar með talið hafsvæði utan lögsögu ríkja og innan lögsögu þar sem íslensk skip hafa rétt til veiða samkvæmt samningum eða sérstökum veiðileyfum.

Þá segir í 3. gr. reglugerðarinnar að allar beinar veiðar á bláuggatúnfiski séu óheimilar nema að fengnu leyfi Fiskistofu. Fiskistofu er heimilt að gefa út leyfi til allt að þriggja íslenskra skipa hverju sinni. Fiskistofu er heimilt að setja nánari skilyrði um veiðarnar í leyfin til samræmis við reglur Atlantshafs túnfiskveiðiráðsins. Þá segir að leyfishöfum sé heimilt að stunda línuveiðar á tímabilinu 1. ágúst til 31. desember. Línuveiðar séu einungis heimilar á veiðisvæði norðan 42°00,00´ N milli 10°00,00´ V og 45°00,00´ V.

Í 4. gr. reglugerðarinnar segir að við veitingu leyfa komi einungis til greina skip sem hafi leyfi til veiða í atvinnuskyni. Skip skulu vera, að lágmarki, 500 brúttótonn að stærð og skulu hafa fullnægjandi útbúnað til veiðanna og meðhöndlunar bláuggatúnfiskafla. Þá segir að í umsókn skuli leggja fram áætlun um hvenær stunda á veiðarnar, svo sem um hvaða fiskiskip muni stunda veiðarnar, veiðisókn, hvernig fiskiskipið verður útbúið til veiðanna, áætlaðar löndunarhafnir og ráðstöfun afla.

Í 13. gr. reglugerðarinnar kemur fram að skip skuli landa öllum afla bláuggatúnfisks á Íslandi í fyrir fram ákveðnum höfnum, sem Fiskistofa ákveður.

Þá segir í 18. gr. að reglugerðin sé sett til samræmis við skuldbindingar Íslands vegna aðildar að ICCAT og beri að túlka með hliðsjón af þeim skuldbindingum sem fylgi aðildinni.

Árið 2022 voru sett lög nr. 66/2022 sem breyttu lögum nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða og fleiri lögum um fiskveiðistjórn, ásamt lögum nr. 34/1991 um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri.

Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögunum segir að samkvæmt íslenskum lögum komi eingöngu til greina að veita leyfi til veiða í atvinnuskyni til skipa sem eru skráð á Íslandi, og veiðar og vinnsla skuli vera af hálfu íslenskra aðila, eins og nánar greinir í 5. gr. laga um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006, sbr. 1. gr. laga um veiðar og vinnslu erlendra skipa í fiskveiðilandhelgi Íslands, nr. 22/1998. Til að stuðla að því að veiðar gætu hafist að nýju af Íslands hálfu var talið nauðsynlegt að lög veittu tímabundnar heimildir í ákvæðum til bráðabirgða til að heimila íslenskum aðilum að taka á leigu erlend skip, vegna þeirra takmarkana sem gilda um eignarhald, og veiðar og vinnslu erlendra aðila í fiskveiðilandhelgi Íslands.

Reglur ICCAT nr. 13/14 um leiguskip (e. Vessel Chartering) eru almennar reglur sem gilda um leiguskip í stjórnun á veiðum sem ICCAT hefur umsjón með.

Í reglum ICCAT nr. 25-04 um stjórnun veiða á Austur-Atlantshafs bláuggatúnfiski segir í 7. tölul. að óheimilt sé að notast við leiguskip við veiðar á Austur-Atlantshafs bláuggatúnfiski (e. no chartering operation for the bluefin tuna fishery is permitted).

Niðurstaða:

Í þessu máli sótti kærandi um leyfi til veiða til Fiskistofu á Austur-Atlantshafs bláuggatúnfiski, úr íslenskum veiðiheimildum sem ICCAT hefur ákveðið að Ísland fari með úr stofninum, sem Fiskistofa úthlutar á grundvelli reglugerðar nr. 200/2023, með síðari breytingum, sbr. og veiðiáætlun Íslands sem samþykkt var hjá ICCAT fyrir árið 2026.

Ljóst er að þegar umsókn er lögð fram þann 14.02.2026 var kærandi hvorki með skip á íslenskri skipaskrá til að nota við veiðarnar, né hefur slíkt skip verið skráð á íslenska skipaskrá enn sem komið er. Hvað varðar ákvæði til bráðabirgða skv. lögum nr. 66/2022 sem breyttu lögum nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða og fleiri lögum um fiskveiðistjórn, ásamt lögum nr. 34/1991 um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri, stuðluðu þau að því að hægt yrði tímabundið að notast við erlend leiguskip hvað varðar íslensk lög og kr0fur til eignarhalds, að því gefnu að þau stæðust almennar kröfur samkvæmt öðrum lögum. Þá þarf einnig að ná fram breytingum á regluverki ICCAT sem bannar leiguskip við veiðar á Austur-Atlantshafs bláuggatúnfiski. Lögin voru því nauðsynleg vegna takmarkana í íslenskum lögum en ekki nægileg breyting til að hægt yrði að fá útgefið leyfi til að nota erlend leiguskip til að veiða íslenskar aflaheimildir í Austur-Atlantshafs bláuggatúnfiski.

Í reglum ICCAT nr. 25-04 um stjórnun veiða á Austur-Atlantshafs bláuggatúnfiski segir í 7. tölul. að óheimilt sé að notast við leiguskip við veiðar á Austur-Atlantshafs bláuggatúnfiski (e. no chartering operation for the bluefin tuna fishery is permitted). Þetta bann á eingöngu við Austur-Atlantshafs bláuggatúnfisk og er fortakslaust og birtist í reglum ICCAT sem snúa sérstaklega að stjórnun veiða á tegundinni.

Reglur ICCAT nr. 13/14 um leiguskip (e. Vessel Chartering) eru almennar reglur sem gilda um leiguskip í stjórnun á veiðum á öðrum tegundum sem ICCAT hefur umsjón með. Þannig eru til staðar leiguskip samkvæmt samningum sem nýtt eru við veiðar á öðrum tegundum innan ICCAT en Austur-Atlantshafs bláuggatúnfiski.

Þá er Fiskistofu eingöngu heimilt að veita leyfi til veiða á tilteknu svæði sem er innan íslenskrar fiskveiðilandhelgi og á úthafinu í Norðaustur-Atlantshafi, en ekki í Miðjarðarhafi. Ísland hefur ekki gert samninga við aðra samningsaðila, hvorki ESB né aðra, um veiðiaðgang að þeirra lögsögum, hvort sem um ræðir línuveiðar eða veiðar með öðrum hætti. Í Miðjarðarhafi hafa strandríki ekki samið fyllilega um endimörk á sínum efnahagslögsögum og er því varhugavert að fullyrða um stöðu úthafssvæða í Miðjarðarhafinu, enda gerir reglugerð nr. 200/2023 ekki ráð fyrir veiðum þar. Fiskistofa getur ekki gefið út veiðiheimildir til nótaveiða og áframeldis á Austur-Atlantshafs bláuggatúnfiski í Miðjarðarhafi samkvæmt reglugerð nr. 200/2023.

Þá virðist ekki hafa verið ætlun kæranda að landa afla sínum í íslenskum höfnum eins og gert er ráð fyrir í reglugerðinni.

Með ákvörðun Fiskistofu, dags. 09.04.2026, var synjað um útgáfu leyfis til veiða á bláuggatúnfiski fyrir skipið [D] í Miðjarðarhafi. Ráðuneytið telur að ekki verði ráðið af gögnum málsins að ákvörðun Fiskistofu dags. 09.04.2026 um að synja kæranda um leyfi til veiða á bláuggatúnfiski hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga eða að 2. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga eigi við í máli kæranda. Þá verður ekki séð að efnislegur annmarki sé á ákvörðun Fiskistofu þannig að kærandi eigi rétt á endurupptöku málsins á grundvelli ólögfestra reglna stjórnsýsluréttar.

Ákvörðun Fiskistofu, dags. 27.04.2026, um að synja beiðni kæranda um endurupptöku máls er því staðfest.

 

Úrskurðarorð

Ákvörðun Fiskistofu, dags. 27.04.2026, um að synja beiðni kæranda, [C], um endurupptöku máls er staðfest.